《食品安全法》彰顯的五大特點

食品安全問題一直是人們關(guān)心的話題，“吃得放心”是百姓一種強烈而總是困擾多多的愿望。2月28日，我國的《食品安全法》正式通過了十一屆全國人大常委會第七次會議的審議，并將于今年6月1日頒布實施。這部新法受到了社會的普遍關(guān)注，怎樣理解和把握它的內(nèi)容呢？

衛(wèi)生部政策法規(guī)司　汪建榮

十一屆全國人大常委會第七次會議于2009年2月28日通過的《中華人民共和國食品安全法》，是繼1982年《食品衛(wèi)生法（試行）》、1995年的《食品衛(wèi)生法》之后，又一個食品衛(wèi)生法制建設(shè)史上的里程碑?！妒称钒踩ā吩谘永m(xù)食品衛(wèi)生法行之有效制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)食品安全新形勢，從現(xiàn)階段實際情況出發(fā)，以保證食品安全為主線，針對食品安全監(jiān)管中的“軟肋”，在不同層面、多個角度，進行了體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，為食品安全工作構(gòu)筑了新的框架平臺?？梢韵嘈牛某雠_將會使我國食品安全狀況發(fā)生較大的改觀。《食品安全法》共十章一百零四條，可以歸納為五大特點。

　　貫徹預(yù)防為主的思想

食品從農(nóng)田到餐桌，鏈長環(huán)節(jié)多，監(jiān)管難度非常大。要牢牢把握食品安全工作的主動性，關(guān)鍵在增強監(jiān)管工作的預(yù)見性、前瞻性和針對性?！妒称钒踩ā穼⑹称钒踩O(jiān)管的關(guān)口前移，設(shè)置了兩個專門的“渠道”，以及時、全面掌握各類食品安全信息，核實、求證食品安全風(fēng)險。一是食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度。通過系統(tǒng)、持續(xù)的監(jiān)測，了解食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素，為食品安全風(fēng)險評估提供數(shù)據(jù)；另一是食品安全風(fēng)險評估制度。通過科學(xué)、實時的風(fēng)險評估，了解食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害，排查食品安全隱患。這兩種制度，著眼于早發(fā)現(xiàn)、早決策，采取有針對性的監(jiān)管措施，把食品安全隱患化解在萌芽狀態(tài)，預(yù)防和減少群體性食品安全事故發(fā)生，制定更加符合科學(xué)、更加符合實際的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

為了預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，《食品安全法》還在四個環(huán)節(jié)上采取了“疏”、“堵”結(jié)合的措施：一是提高準(zhǔn)入門檻，在起步線上防止不合格食品流入市場；二是建立信用檔案，把監(jiān)督檢查頻次與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信用記錄掛鉤；三是實行索票索證，確保一旦食品安全出現(xiàn)問題，可以溯源追查到底；四是強制召回食品，防止不合格食品繼續(xù)在市場上流通。

　　體現(xiàn)綜合治理的理念

食品安全是一個看似簡單其實復(fù)雜的系統(tǒng)工程。解決食品安全問題，光靠加強政府監(jiān)管不行，必須采取包括經(jīng)濟、行政、法律、文化、教育等多種手段，通過打擊、規(guī)范、教育、管理等方面的工作，才能從根本上實現(xiàn)食品安全的“長治久安”。

《食品安全法》加大了違法違規(guī)成本，對用非食品原料生產(chǎn)食品，在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能有害人體健康的物質(zhì)，用回收食品做原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品等違法行為，詳細(xì)規(guī)定了相關(guān)的刑事、行政和民事責(zé)任。同時對生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，規(guī)定了消費者除可以要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。

《食品安全法》強化了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任，除規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、食品生產(chǎn)經(jīng)營者安全信用檔案、索票索證等制度外，還確立了不安全食品召回和停止生產(chǎn)經(jīng)營等一系列制度。要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工安全知識培訓(xùn)，配備專職或者兼職食品安全管理人員，做好對所生產(chǎn)經(jīng)營食品的檢驗檢測工作，依法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。

《食品安全法》賦予了行業(yè)協(xié)會明確的職責(zé)，要求加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。要求新聞媒體開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識的宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督。 食品安全法》加強了執(zhí)行力度。如要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑；不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)。同時還規(guī)定，食品添加劑的使用不僅要經(jīng)過食品安全風(fēng)險評估，證明安全可靠，還必須證明技術(shù)上確有必要，否則不被允許使用。

　　突出了科學(xué)監(jiān)管的思路

制定《食品安全法》的目的，是為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。食品安全監(jiān)管須“以人為本”，科學(xué)監(jiān)管。為此，該法在監(jiān)管體制、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管信息等方面，都作出了具體的規(guī)定。

在科學(xué)監(jiān)管方面，食品安全信息的真實性和食品安全風(fēng)險的可控性是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。俗話說，只有“心中有數(shù)”才能“有的放矢”。對于監(jiān)管對象，一是要“說得清”。《食品安全法》規(guī)定了監(jiān)管部門必須通過各種現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的方式，及時、全面掌握各類食品安全信息，確保食品安全信息的真實性，并在這個基礎(chǔ)上，加強對食品安全風(fēng)險的量化監(jiān)控和預(yù)警機制建設(shè)。二是要“管得住”?！妒称钒踩ā丰槍Σ煌愋偷氖称飞a(chǎn)經(jīng)營者設(shè)定了相應(yīng)的風(fēng)險管理要求，強化其內(nèi)部制度建設(shè)，確保食品安全風(fēng)險可測、可控、可承受，防止出現(xiàn)食品安全風(fēng)險失察、失控的情況。

依法行政是科學(xué)監(jiān)管的核心。《食品安全法》中規(guī)定的各項監(jiān)管制度、措施能不能發(fā)揮作用，取決于能不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

食品安全風(fēng)險積聚的原因之一，就是該糾正的沒有及時糾正，該懲處的沒有及時懲處，其后果就有可能導(dǎo)致食品安全風(fēng)險被無限放大，局部風(fēng)險擴散至系統(tǒng)性、全局性風(fēng)險，釀成無可挽回的損失。從這個意義上說，對食品安全風(fēng)險早預(yù)警、早處置，實際上是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的一種愛護。所以，對違法違規(guī)行為要敢于監(jiān)管，要善于運用法律武器，保持對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動足夠的監(jiān)管壓力。《食品安全法》要求監(jiān)管部門“按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任”。只有這樣，才能維護食品安全監(jiān)管的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公信力?！?

　　構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)結(jié)合機制

《食品安全法》規(guī)定的監(jiān)管體制是1＋4體制，即一個部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，四個部門負(fù)責(zé)分段監(jiān)管。這是一個有分、有合的體制。“分”是《食品安全法》將食品從農(nóng)田到餐桌的全過程，分為農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)四個階段，分別交由農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理等四個部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；“合”是《食品安全法》將與食品全過程監(jiān)管直接相關(guān)的食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定、組織查處食品安全重大事故等，交由負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)的衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)。其用意顯然是為了在分段監(jiān)管的條件下，消弭監(jiān)管縫隙，形成監(jiān)管合力，保持一個有效的監(jiān)管整體。

綜合協(xié)調(diào)是食品安全工作的重要制度。為了增強綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性、權(quán)威性和有效性，《食品安全法》對綜合協(xié)調(diào)部門如何發(fā)揮牽頭作用、分段監(jiān)管部門如何發(fā)揮積極作用，在事項上、程序上做了明確具體的規(guī)定。如衛(wèi)生行政部門要會同有關(guān)部門制定、實施食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃；需要調(diào)整計劃的，有關(guān)部門要向衛(wèi)生行政部門提供相關(guān)信息材料；衛(wèi)生行政部門會同有關(guān)部門核實后，及時調(diào)整計劃。又如有關(guān)部門向衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險評估建議，并提供有關(guān)信息和資料后，衛(wèi)生行政部門要及時組織食品安全風(fēng)險評估專家委員會進行風(fēng)險評估，并向有關(guān)部門通報評估結(jié)果；有關(guān)部門根據(jù)評估結(jié)果，依據(jù)各自職責(zé)立即采取相應(yīng)措施等。

綜合協(xié)調(diào)制度下的分段監(jiān)管體系，是否能按照預(yù)先設(shè)想的方案達到目標(biāo)，將取決于有關(guān)部門能不能盡快適應(yīng)新的機制。一是要找準(zhǔn)新定位，大膽履行職責(zé)；二是要適應(yīng)新要求，不斷提高監(jiān)管能力。在監(jiān)管工作中要努力形成相互配合、互相補臺的濃厚氛圍，使食品安全監(jiān)管的鏈條環(huán)環(huán)相扣，相得益彰。

　　強化細(xì)化了食品安全責(zé)任制

《食品安全法》明確規(guī)定了政府、政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會和新聞媒體等在食品安全上應(yīng)擔(dān)的責(zé)任。落實食品安全責(zé)任制，是做好食品安全工作的關(guān)鍵。食品安全責(zé)任制主要包括食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制和食品生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。

《食品安全法》將食品安全工作的職責(zé)分為三個層面：第一個層面是各級政府。國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。第二個層面是各級衛(wèi)生行政部門，承擔(dān)本行政區(qū)域的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。第三個層面是縣級以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)行政部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。

《食品安全法》將對食品安全監(jiān)督管理部門的評議、考核，納入食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。根據(jù)規(guī)定，各級地方政府、政府有關(guān)部門的工作人員違反規(guī)定，不履行職責(zé)或者履行職責(zé)不當(dāng)，造成嚴(yán)重后果的，要依法追究相關(guān)人員的行政或者法律責(zé)任；觸犯刑律的，依法要追究刑事責(zé)任。

《食品安全法》上雖然沒有出現(xiàn)“食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人”的表述，但從內(nèi)容上明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品安全上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要責(zé)任：

一是依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；二是建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工食品安全知識的培訓(xùn)；三是保證生產(chǎn)經(jīng)營條件符合法律、法規(guī)的規(guī)定和有關(guān)要求，從人員、設(shè)備、環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)、工藝、原料、儲運、包裝等方面保證食品安全，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營活動；四是保證食品生產(chǎn)加工工藝科學(xué)、合理，對產(chǎn)品安全進行嚴(yán)格規(guī)范，有效控制，不使用非食品原料生產(chǎn)加工食品，不濫用食品添加劑；五是具有保證食品安全的檢驗、檢測手段，未經(jīng)檢驗合格的食品不出廠或者不銷售，已經(jīng)上市銷售的，要立即召回；六是自覺接受社會和政府監(jiān)管部門的監(jiān)督等。

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